如果能够将相关法规范汇集于同一行政法典之中，更有助于减轻法规范适用的负担。

如果相关实体法已经足够完善，相关程序法规范已经足够适用，那么，从节约立法资源的角度考虑，总则性、通则性的立法必要性会随之降低，但作为研究对象是永远不会过时的。在开放式行政法典的认识论之上，人们从各自的观察角度或者立场出发，力陈行政法典化的有利方面和可行性，并在此基础上提出各自完成的对行政法典化的路径选择和具体推进方案。

无论是从法律技术，还是从结构和原则的角度，法学的理性批判任务都具有更大的意义。有的则是根据通常的理解，对法典化乃至行政法典化进行了通常意义上的定义，基本上是将编纂、统合于同一法典或统一法典作为法典化的唯一形态来理解的。而经济法、环境资源法等部门法自成体系，其在行政法学体系中如何定位、在行政法典化的过程中如何处置等问题，有待深入研究。[liii] [日]田中二郎：《要说行政法》（新版），弘文堂1983年版，第3页。在经历了曲曲折折的流变之后，最广义的行政定义即不予定义的消极说长期居于通说地位，这种客观事实起码在相当长的期间内是无法改观的。

[xlii] 参见鲁鹏宇：《日本行政法学理构造的变革——以行政过程论为观察视角》，载《当代法学》2006年第4期，第158页，脚注①。所以，在确认健全规范共同行政行为的法律规范的基础上，宜对行政的行为形式[lix]进行广泛而深入的探讨，认真梳理现实需求，聚力制定和完善相关法规范，以包容行政行为以及难以纳入行政行为的其他行政活动方式，扎实推进各领域、各层次、各阶段的行政法治建设。该书提到，实施主体与作出主体在一些特定情形下会不一致，举例《城乡规划法》第68条中，县级以上人民政府、有关部门分别是责成与查封、强制拆除等措施的实施主体，但作出责令停止建设或限期拆除决定的城乡规划主管部门才是行政行为的作出主体。

[36]虽然学理上对此已批判较多，但也有学者指出，行政诉讼的被告选择还是权责分配问题，目前的行政诉讼制度大体符合现阶段的国家治理方式。面对一些不再由具有行政主体资格的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织直接参与的行政活动，在行为的性质及效力认定问题上，如果固守传统的行政法原理，可能已经难以满足行政实践的需求了。[13]尽管在委托主体、受托主体、委托事项等要素上还有所争议，但是，在行政委托中，须以委托方的名义作出行为并由委托方承担责任，已成为学界主流观点的共识，[14]而且也已在立法中予以明确[15]。该书同时也说明，第三种方式严格来说仍然属于第一种方式，因为事实公开并不构成意思表示。

）所以，当委托专门公司时，符合该条的本旨，故而未在文中进行讨论。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第21条，只有国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构才具有行政主体资格。

[54]但我国立法上对此却不甚宽容，行政处罚与行政许可的委托，均要求须有法律、法规、规章的依据。而认定为委托关系的案例中，多数均认为征补协议之外的委托主体才是协议的当事人，这在形式上岂不违背了合同的相对性吗？ 3. 肯定受托组织的行政主体资格：违背行政职权法定原则 以谁的名义作出行为，在行政法上，更意味着谁拥有该项法定职权。法院级别：最高人民法院进行高级检索，得到28个结果，同样逐一阅读之后，筛选出3个结果。[47]参见[德]迪特尔·梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2000年版，第707、708页。

学界建议将行政主体资格解释为主体资格的观点 [80]，可资采纳。并按照订约主体进行类型化，得出两类订约主体：被设立的组织（以下简称被设组织）、受委托的组织（以下简称受托组织）。[62]如案例E-Y：2中，即有太和县政府制定并公布的《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》，其中第2条规定：被征收项目所在的乡镇政府、经济开发区管委会为拆迁补偿安置实施主体，按照属地管理原则，负责做好……协议签订等工作。根据我国《宪法》第13条，国家为了公共利益的需要对公民的私有财产实行征收时应当给予补偿，《物权法》第42条又作了进一步的细化重申，现由《征补条例》予以专门规定。

[43]黄娟：《行政委托制度研究》，北京大学出版社2017年版，第45页。[75]参见梁凤云编：《新〈行政诉讼法〉逐条注释》，中国法制出版社2017年版，第606页。

在征补协议问题上，补偿义务因征收行为引发，征收补偿之债是一种法定补偿义务，本质上是意定的法定之债。该文举例认为：在行政委托时，实施主体可能并不具有行政主体资格，一概被认定为重大且明显的违法而判决无效，实不合理。

因此，在提出解决方案之前，需要对征补协议本身加以思考。将行政内部行为与事实行为排除在外，有其道理：行政内部行为通常不属于行政诉讼受案范围。另需说明的是，以自己名义为他人利益的行为在民法理论上还有间接代理（隐名代理）与之对应，但是间接代理并非纯正的代理，与代理的法律结构相去甚远，委托人与第三人之间不存在直接的法律关系。在没有法律、法规、规章甚至三定方案依据的情况下，仅仅因上级政府的委托，使得原本没有征补协议订约权的下级政府具有了该项行政职权，没有该项职权的下级政府也因上级政府偶然的一次委托行为而获得行政主体资格，能够以自己的名义独立对外订约并承担法律责任，这存在着违背职权法定这一行政法基本原则之嫌。（2）向交易第三人为意思表示。[17]最高人民法院也有裁判主张行政协议应坚持合同的相对性原则。

还有的判决则避开不谈，如案例I-N:4。行政协议作为公法与私法的混合产物，对其进行法学上的研究，既要参酌行政行为理论，又要借鉴民事合同理论，已成学界共识。

这亟需我们在学理上对其加以研究，并在法释义学框架内提出一套明确的审查方案。作者简介：陈洁，中国人民大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。

此时，对行政主体资格的审查，应包含四项内容：代理权的可授予性、被代理组织的权利能力、代理组织的行为能力、是否存在正式的代理权授予行为。[18]从征补协议文本以及签约当时的交涉情况看，行政组织内部的委托关系对于协议相对的私主体一方来说，有时并不是显现的，受托组织以自己名义独立为意思表示甚至最终履行合同，外界有理由相信受托组织就是协议的另一方主体。

（原《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条。最高人民法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款、《征用土地公告办法》第11条和第12条第1款，认为市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收补偿具体实施主体，依法具有订立征收补偿安置协议法定职责。[39]参见最高人民法院（2017）最高法行申1337号。按照债的相对性原则或更精确而言的法定补偿义务的相对性原则，补偿义务人理应是征收行为作出的主体，即作出征收决定的市、县级政府。

就此前提而言，名为某某办的组织，看似更像行政机关临时组建的内设机构或派出机构，而非是独立的行政主体。因而，跳脱出合同法的局限，放眼于整个债法领域，并在行政行为的对比参照之下对行政协议加以定位[34]，或为一种更为允当的思考模式与研究思路。

[66]江必新、邵长茂：《新〈行政诉讼法〉修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第280页。就受托组织的法律地位而言，虽然都采委托说，但是对既有法理出现诸多突破。

该观点的提出，表明最高人民法院对行政委托中显名原则随行政实务发展而出现突破的肯定态度。（一）授权说：限于被设组织确是房屋征收部门 《征补条例》第25条第1款明确规定：房屋征收部门与被征收人……订立补偿协议。

本案系集体土地征收，依法应当由县国土资源局组织实施相关具体补偿安置工作，亦即否定被委托组织的行政主体资格。[22]参见程琥：《审理行政协议案件若干疑难问题研究》，载《法律适用》2016年第12期。而现有的司法裁判及说理，对这一问题的处理存在诸多不妥之处。[70] 学理上，对此也予以肯定。

该案判决的合理性颇有疑处：且不说以协议主体作为行政协议定性标准并不妥当（参见余凌云：《行政协议的判断标准》，载《比较法研究》2019年第3期。另外，在裁判中还需论证，未显示法定有权机关的名义对协议私主体的利益状况不构成影响，以解释允许代理显名原则发生例外的理由。

[35]在行政诉讼被告等同于行政主体的现行行政诉讼背景中，[36]这种思路亦等同于以合同相对性原则来论证协议文本上的订约主体具有行政主体资格。[37]这也违背了依法组织原则，这一行政组织法形成和发展的核心。

[11]参见江必新主编：《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉理解与适用》，中国法制出版社2012年版，第46页。[13]黄娟：《行政委托制度研究》，北京大学出版社2017年版，第2页。